risprudencia en el punto de que aquí tratamos, y algunos de los últimos, cuyas decisiones han sido consultadas por el Consejo de Estado (1).

Pero no bastaba que los ayuntamientos tuvieran la obligacion de incluir en los presupuestos municipales de los pueblos las deudas legítimas de los acreedores: era necesario que no pudiesen dilatar indefinidamente el cumplimiento de este deber. La jurisprudencia abrió tambien el camino para salir de esta dificultad, sin cuyo allanamiento, solamente con la resistencia pasiva de la Administracion, que

gitimidad de estas deudas requiere, es el mismo que se necesita para la espresada autorizacion.>> (Coleccion legislativa, tomo 37, núm. 5.)

Decision á favor de la Administracion, de la competencia entre el jefe político de Cádiz y el juez de primera instancia de Chiclana, con motivo de una ejecucion, despachada contra los fondos comunes del pueblo de Conil (26 de enero de 1848): Dicen sus considerandos: «Considerando: 1.° Que segun las dos citadas leyes (la de 14 de julio de 1840 y la de 8 de enero de 1845) no puede verificarse el (pago) de las deudas de los pueblos sino en virtud de libramiento del alcalde, arreglado al presupuesto municipal, y de consiguiente precediendo siempre la inclusion de ellas en el mismo.

2.° Que por lo dispuesto en el Real decreto igualmente citado (el de 12 de marzo de 1847), es forzosa esta inclusion, si la deuda se halla declarada por un fallo irrevocable de la autoridad judicial, mas no cuando no media esta declaracion, pudiendo la Administracion optar entonces entre incluir la deuda en dicho presupuesto, ó impugnarla en el correspondiente juicio ordinario, segun sea clara ó dudosa su legitimidad.

3.° Que de todos modos por tales deudas no procedian en 1844, ni proceden ahora en ningun caso el apremio ni la ejecucion incompatibles bajo todos conceptos con lo prevenido para su pago en dichas leyes y Real decreto, por lo cual no pudo cousiderarse competente para la ejecucion que despachó contra los fondos municipales de Conil el juez de primera instancia de Chiclana, ni para las diligencias de apremio y pagos consiguientes á la sentencia de remate.» (Coleccion legislativa, tomo 43, núm. 4.)

(1) Quedan ya mencionadas algunas de las primeras decisiones, y ahora ponemos otras dos de las mas modernas.

Decision á favor de la Administracion, de la competencia entre el gobernador de Burgos y el juez de primera instancia de Lerma, sobre cumplimiento de una ejecutoria (30 de setiembre de 1858). Dicen sus considerandos: «4.° Que con arreglo á las disposiciones de este Real decreto (el de 12 de marzo de 1847), declarada por ejecutoria la legitimidad de una deuda de la municipalidad, toca á la Administracion hacerla efectiva, con sujecion á las reglas que en el mismo decreto se establecen, y que vienen á constituir una doble garantía de

darian burlados los acreedores. Al efecto es tableció la regla de que, para evitar todo perjuicio á los que lo fueran de los pueblos, era preciso suplir el silencio de las leyes y de los reglamentos, que no prefijaban á la Adminis tracion un término para deliberar sobre la inclusion de estas deudas en los presupuestos municipales, cuando no mediaba todavía ejecutoria, ó para decretar la inclusion bajo su responsabilidad cuando ya estaban ejecutoriamente declaradas (1). Al efecto señalaron en cada caso las primeras decisiones de competencias, en que se ventiló esta cuestion, el tér

exactitud en el pago para los acreedores, y de acierto en la distribucion de la nueva carga para los vecinos, que han de sufrirla.

2.° Que viene á suprimir esta garantía la conducta observada por el juez de Lerma, contraviniendo á lo que dispone el Real decreto citado, porque al paso que hace mas difícil la completa y exacta solucion de la deuda, grava inmotivadamente á determinados vecinos, que no son deudores sino colectivamente con los demás del pueblo, que no pudiendo ser objeto de las medidas del juez como simples particulares, sino en el concepto de vecinos, deben ser amparados, evitando de este modo que queden ineficaces las medidas adoptadas por la misma para establecer la regularidad y el órden en materia tan importante.» (Coleccion legislativa, tomo 77, núm. 39.)

Decision á favor de la Administracion, de la com. petencia entre el gobernador y el juez de Hacienda de Toledo, sobre cumplimiento de una ejecutoria (28 de enero de 1859).

Dicen sus considerandos: «1.° Que el sistema de contabilidad comunal, establecido por las leyes citadas (las de organizacion y atribuciones de los ayuntamientos), estarian espuestos á una perturbacion de trascendencia para el servicio público, si los acreedores pudiesen ventilar con los ayuntamientos judicialmente otras cuestiones en materia de créditos, que las que se susciten sobre su legitimidad, cuando es contestada, ó sobre su preferencia, cuando median circunstancias que exigen que sea declarada por los tribunales.

2.° Que, conforme á lo determinado en el Real decreto, que tambien se ha citado (el de 12 de marzo de 1847), si bien es forzoso que se incluya el crédito en el presupuesto municipal, y su subsiguiente pago, cuando se halla declarado por ejecutoria, cual sucede en el presente negocio, esta inclusion en el presupuesto, además de escluir de todo punto la vía ejecutiva, solo puede reclamarse, caso necesario, por los interesados ante la autoridad, que es competente para ejecutar el indicado pago del crédito, con sujecion á las reglas que en el mismo Real decreto se prefijan.» (Colección legislativa, tomo 79, núm, 2.)

(1) En estos mismos términos, está redactado el considerando tercero de la decision antes citada en la competencia entre el jefe político de Toledo y el juez de primera intancia de Illescas.

mino, dentro del cual los ayuntamientos debian incluir las deudas en los presupuestos ordinarios ó adicionales.

Estas decisiones sirvieron de base á una disposicion general, el Real decreto de 12 de marzo de 1847, que fijó esta interesantísima materia. Segun él, cuando las deudas de los pueblos no están declaradas por una ejecutoria, toca esclusivamente á la Administracion examinarlas para determinar, despues de vistos todos los antecedentes, si deben o no incluirse, segun sea clara ó dudosa su legitimidad, en el presupuesto ordinario, ó en el adicional (1).

Al efecto los ayuntamientos, en el término de un mes, contado desde el dia en que el acreedor presenta la solicitud, para lo cual el secretario dará recibo en el acto de la presentacion, la tienen que resolver bajo su responsabilidad (2); y á los diez dias inmediatos siguientes á aquel, en que espira el término, han de elevar el espediente con una esposicion razonada á la autoridad, á quien, con arreglo á la ley vigente de ayuntamientos, corresponde la aprobacion del presupuesto municipal, dando desde luego por escrito conocimiento de ello al interesado (3). El gobernador ó el Gobierno, segun los casos, resuelven respectivamente lo que estimen justo.

Cuando el gobernador ó el Gobierno aprueban la resolucion en que el ayuntamiento haya desestimado, ó desaprueban la en que haya admitido como legítimo el crédito reclamado, han de autorizar al mismo tiempo al cuerpo municipal para comparecer en el juicio, que el acreedor promueva, por consecuencia de la denegacion (4).

Si seguido el juicio, llega á declararse por ejecutoria la legitimidad de la deuda, el ayuntamiento tiene la obligacion de incluirla, bajo su responsabilidad, en el presupuesto municipal, dentro de diez dias, siguientes al en que el acreedor, á quien se facilitará reci

bo, presente testimonio de la sentencia (1).

Si aplicadas las disposiciones, que, con arreglo á la ley de organizacion y atribuciones de los ayuntamientos, deben observarse, resultare que algun pueblo no tiene los medios ó recursos necesarios para pagar todas sus deudas, ha de proponer á sus acreedores el arreglo, que, atendidas sus particulares circunstancias estime mas oportuno; y bien se consiga la avenencia de los acreedores, bien se nieguen estos á admitir la propuesta del ayuntamiento, se remitirá el espediente al Gobierno ó al gobernador, á quien corresponde la aprobacion del presupuesto municipal, para que resuelvan lo que estimen justo (2).

Por último, la decision de todas las cuestiones, concernientes al arreglo, á que acabamos de referirnos, como el mismo arreglo, tocan esclusivamente á la Administracion, esceptuando las relativas à la legitimidad y prelacion de créditos, las cuales son de la competencia de los tribunales ordinarios (5).

De este modo el Real decreto de 12 de marzo regularizó la competencia de las autoridades administrativas y judiciales, en todo lo que se refiere á las deudas de los pueblos, partiendo de la jurisprudencia, que desde el año anterior venia fundándose en las decisiones de los conflictos entre la Administracion y los tribunales, y conciliando con las atenciones imprescindibles de las corporaciones populares los derechos de los acreedores legítimos de los pueblos. En todas sus prescripciones aparece muy claro el principio de que, mientras se trata de cuestion de derechos, es á los tribunales, á quienes se dá el conocimiento de lo que se refiere á las deudas de los pueblos, pasando á la Administracion en su carácter de activa todo lo que se refiere al modo y á los procedimientos, por los cuales debe hacerse efectiva la responsabilidad de los deudores.

Los que desapasionadamente mediten esta materia, no creerán que los derechos civiles han sido mirados con poca escrupulosidad. De

(1) Art. 5.° (2) Art. 6.° (3) Art. 7.°

notar es, que el Real decreto de 12 de marzo se espidió por conducto del Ministerio de Gracia y Justicia, lo que, evitando cuestiones respecto al conducto por que se comunicaba á los tribunales, facilitó mucho la cumplida ejecucion de la ley, que se aplica ahora sin dificultad en los casos, que en la práctica se presentan, siendo ya mucho menos frecuentes que lo eran antes de 1847.

Desde entonces á las razones antiguas pudo añadirse la declaracion espresa del Real decreto de 12 de marzo, y así se hizo en las decisiones de las competencias, que despues se han suscitado (1).

Establecidos los principios y su aplicacion, por regla general, debemos hacernos cargo. ahora de algunas cuestiones, que en la práctica se han ofrecido.

Sea la primera acerca de si los pueblos, ya que no sean ejecutivamente compelidos por la autoridad judicial al pago de sus deudas, podrán ser declarados por ella en concurso, como los particulares. Poco dudosa puede ser la resolucion: si están prohibidas las ejecuciones por razon de deudas contra los fondos de los pueblos, con mas razon deben estarlo los concursos, que, como dijo el Consejo Real en el considerando de una sentencia (2), son un conjunto de ejecuciones.

(1) La mas terminante de las decisiones en que se espresa esto, es la de 16 de febrero de 1848, suscitada entre el jefe político de Sevilla y el juez de primera instancia de Osma, con motivo de un apremio, despachado por este último contra los propios de la villa: se decidió á favor de la Administracion. (Coleccion legislativa, tom. 43, núm. 16). Su único considerando dice:

«Considerando: que, si las ejecuciones y los apremios contra los pueblos para la exaccion de sus deudas, eran improcedentes antes del 12 de marzo último, como incompatibles con el modo de verificar su pago, establecido sucesivamente por las citadas leyes, lo son ahora mucho mas, en vista de lo que, para la mas fácil ejecucion de la última de ellas en esta parte, dispone el Real decreto de la espresada fecha, citado igualmente. >>

(2) Decision á favor de la autoridad judicial, en parte, y en parte a favor de la Administracion, en la competencia entre el jefe político de Valladolid y el juez de primera instancia de la Nava del Rey, con motivo del concurso contra los propios de esta villa (18 de setiembre de 1847).

Estos son sus considerandos: «1.° Considerando que, si el pago de estas deudas, hecho en la forma spresada, como tiene y ha tenido que hacerse, en

Es la segunda cuestion, si cuando, por la superioridad se ha prevenido que se proceda á la venta de fincas de pueblos, que estaban sujetas á hipotecas especiales, con objeto de que con su producto se haga pago á los acreedores. hipotecarios, pueden entablarse litigios ante los tribunales sobre este mismo punto y sobre los intereses de los capitales garantidos. A poco que en la cuestion se fije la atencion, se convendrá en que en el hecho de mandarse vender una finca hipotecada, para el pago de que era garantía, el crédito está reconocido y no presenta duda ninguna su legitimidad, versando por lo tanto solamente la cuestion acerca de su pago, en el que no puede mezclarse la autoridad judicial, segun los principios que dejamos establecidos, pues que este asunto es de la competencia esclusiva de la Administracion.

Pero no puede decirse otro tanto respecto de los intereses, que no se hayan mandado satisfacer tambien con el producto de la finca hipotecada, porque respecto á ellos puede haber lugar á impugnarlos, como escesivos, ó como indebidos (1); pero, aun en este caso, el litigio podrá versar solamente sobre la legitimidad y la estension de la deuda, y de ninguna manera sobre el modo de satisfacerla: el procedimiento ejecutivo, de

cumplimiento de las citadas leyes, desde el restablecimiento de la primera en 1836, es incompatible con las ejecuciones, y las escluye en consecuencia, debe con mayoría de razon escluir los concursos necesarios de acreedores, que son, no ya simples ejecuciones, sino conjuntos de ellas.

2.° Que sobre esto no dejan la mas pequeña duda los artículos, igualmente citados, del Real decreto de 12 de marzo último, ni tampoco sobre la parte que á la autoridad judicial debe reservarse en esta clase de negocios.» (Coleccion legislativa, tomo 42, núm. 71.)

(1) Decision á favor de la Administracion, de la competencia entre el jefe político y el juez de primera instancia de Málaga, sobre el oficio de receptor de carnes de esta ciudad (3 de marzo de 1847).

Dicen sus considerandos:

«Considerando 1.o: que el indicado sistema de contabilidad municipal, por el mismo caso de ser incompatible con la exaccion ejecutiva de las deudas de los pueblos, escluye en cuanto á ellas esta clase de procedimientos judiciales.

2.° Que sobre la deuda principal de los 40,000 ducados, reclamada por los herederos de D. Manuel de Cea, no cabe litigio, puesto que, segun el

cretado por los tribunales, no es aplicable segun las doctrinas, que dejamos espuestas.

Otra cuestion se ha presentado en la práctica, no menos importante, que las que anteceden, á saber: si es lícito á los ayuntamientos separarse de las prescripciones generales de que queda hecho mérito, y someterse á otras reglas, y á la competencia de los tribunales. Pocas dudas puede admitir la resolucion: para conocer que es irrenunciable la competencia de la Administracion en su doble carácter de activa y contenciosa, basta observar que las disposiciones legales, que prohiben que los jueces se entrometan en la exaccion de las deudas de los ayuntamientos, no son un privilegio introducido á favor de estas corporaciones populares, sino una necesidad pública, para que no quede paralizada, perturbada ó imposibilitada la accion administrativa.

Ni las leyes prohibitivas, á cuya clase pertenece la que inhibe á los tribunales de mezclarse en esta clase de cuestiones, son renunciables, ni la competencia, que está limitada por las leyes á cuestiones determinadas, puede por una interpretacion estensiva llevarse á otras que espresamente se hallan escluidas de ella. Por iguales razones no pueden tener fuerza los convenios ó transacciones de los ayuntamientos, separándose de las reglas, que para el pago de sus deudas se hallan establecidas (1).

Hemos espuesto hasta aquí la legislacion, hoy vigente, respecto á la prohibicion de pro

artículo 81, pár. 12 citado de la ley actual de ayuntamientos, necesita el de Málaga á este fin de una autorización, que anticipadamente le fué denegada en el hecho de prevenirsele por la insinuada Real órden de 20 de enero de 1834, que desde luego procediese á la venta de las hipotecas especiales y al pago de la deuda, que con ellas se garantizó.

3.0 Que no puede afirmarse esto mismo tocante á los réditos, que tambien se reclaman, ya porque no están comprendidos en la citada Real órden, ya porque pueden tal vez ser, ó exhorbitantes, ó indebidos.» (Coleccion legislativa, tomo 40, núm. 12.)

(1) Decision á favor de la Administracion, de la competencia entre el jefe político de Málaga y un juez de primera instancia de Sevilla, con motivo de una demanda ejecutiva del marqués de Alcañices contra el pueblo de Cañete la Real (12 de julio de 1849). Sus considerandos son los siguientes:

ceder ejecutivamente las autoridades del órden judicial contra los pueblos por deudas, y los medios adoptados para que no se perjudiquen los derechos de los acreedores legítimos. Cuando se siente la necesidad de modificar nuestras leyes municipales y está anunciada repetidas veces la reforma, no nos parece inoportuno llamar la atencion acerca de

que se aprobó por las Córtes constituyentes, convocadas en 1854, respecto á las deudas de los pueblos. De notar es que el proyecto mereció ser adoptado, y llegó á ser ley, por haber recibido la sancion en 5 de julio de 1856, aunque quedó sin efecto por Real decreto de 16 de octubre del mismo año. En esta ley, despues de ordenarse que debian ser incluidas en presupuestos estraordinarios las deudas, á que los pueblos fueran condenados por sentencia de tribunales competentes (1), se establecia que no pudieran aplicarse por los juzgados y tribunales las formas del juicio ejecutivo ni del procedimiento de apremio contra los ayuntamientos por las deudas de los pueblos : que cuando estos fueran condenados al pago de una cantidad, se formara y remitiera á la aprobacion, dentro del término preciso de diez dias, contados desde el en que fuese ejecutoria la sentencia, un presupuesto estraordinario, bastante á que quedara cumplida en todas sus partes: que la diputacion provincial aprobara ó reformara el presupuesto precisamente en los veinte dias siguientes; pero sin alterarla cantidad necesaria para la ejecucion del fallo (2).

«Considerando: 1.° Que es contraria á este método,. y por lo tanto inadmisible, la vía de ejecucion y apremio por ante un juzgado ordinario para hacer efectivos los créditos, que estén pendientes contra dichas corporaciones.

2.° Que este método, así como la competencia de la Administracion para aplicarlo, no pueden ser renunciados por los ayuntamientos, en razon á hallarse establecidos, no en beneficio de ellos, sino para el buen órden y servicio público.

3. Que por lo mismo los convenios con el ayuntamiento, cualquiera que sea el derecho que atribuyan al marqués de Alcañices, tocante á la seguridad y prelacion de su crédito, no pueden autorizarle para prescindir en su exaccion de la forma establecida en las citadas disposiciones.» (Coleccion legislativa, tomo 47, núm. 42.)

(1) Art. 194. (2) Art. 195.

Esceptuábanse de esto las deudas, que tuvieran constituida á su favor prenda ó hipoteca, en cuyo caso eran exigibles judicialmente en la misma forma que las de los particulares, hasta donde alcanzara á cubrirlas el valor de lo empeñado ó hipotecado (1). Se establecia por último, que cuando un pueblo no tuviera recursos disponibles para pagar todas sus deudas, el ayuntamiento propusiese al acree dor ó acreedores un arreglo que conciliara la justicia con la posibilidad, incluyendo en el presupuesto ordinario la partida ó partidas necesarias, ó formando uno estraordinario, segun lo convenido: que si los acreedores se negasen á admitir la propuesta, se remitiese el espediente á la diputacion provincial, que decidiría lo conveniente para que el pago se efectuara. Por último, se ordenó que quedaran esclusivamente al conocimiento de los juzgados y tribunales las cuestiones, que pu dieran suscitarse, respecto á la legitimidad y prelacion de los créditos, debiendo sujetarse á sus decisiones los ayuntamientos y diputaciones provinciales (2).

Si se comparan estas prescripciones con las hoy vigentes en conformidad á la ley de organizacion y atribuciones de los ayuntamientos de 1845, y al Real decreto de 12 de marzo de 1847, si bien no puede negarse que unas y otras están basadas en los mismos principios, y que son, en gran parte, iguales en el fondo, si bien con las diferencias, que la distinta organizacion provincial hacia indispensables, y otras accidentales; se vé, sin embargo, que hay entre ellas un punto notable de discordancia. Este es, que la ley de 1856, dejaba á los jueces la competencia para compeler, por los procedimientos ejecutivo y de apremio á los ayuntamientos, del mismo modo que á los particulares, en los casos en que la obligacion estuviera garantida con prenda ó con hipoteca, lo que no sucede, segun las disposiciones hoy vigentes. ¿Y cuál de estos sistemas es el preferible? A nuestro modo de entender, el que prevaleció en la ley de 1856, sobre las pren

(1) Art. 196. (2) Art. 197.

das y las hipotecas, cuando estas son especiales.

Manifestarémos las razones que nos mueven á opinar en el sentido que dejamos espuesto. El que presta sobre prenda ó sobre hipoteca, mas que á la persona, puede decirse que presta á la cosa, ó si se quiere, presta á la persona, pero sobre la cosa. Sin la prenda, ó la hipoteca, probablemente no hubiera contraido no se ha contentado con la obligacion, con el derecho á la cosa: ha buscado un derecho en la cosa: ha querido que la obligacion personal se convierta en obligacion real: ha estipulado que, con preferencia á demandar al que se le obligó, ha de tener, si quiere, la libertad de reclamar contra la prenda, ó contra el poseedor de la finca hipotecada, sea quien quiera: se ha introducido por la prenda y por la hipotoca, una modificacion en la propiedad, que la sigue por do quiera, y que solo pagada la deuda, ó destruida la cosa empeñada, ó hipotecada, puede estinguirse: el dueño ya no tiene, como antes, un dominio absoluto; lo tiene afecto á cargas que disminuyen considerablemente el valor de la alhaja, ó de la finca. Privar de las ventajas, que obtuvo al acreedor, así garantido: hacerlo de condicion igual, al que sin tales seguridades contrajo: convertir el crédito, que era real, en crédito personal, no nos parece lo mas acertado, ni lo mas justo.

Ni es de temer, que por esto se paralice la accion de la Administracion; porque no se trata del embargo y enajenacion de todos sus bienes, sino de los que están empeñados, es decir, de los que se hallan en poder de los acreedores como garantía, y de los que especialmente han sido hipotecados; y por lo tanto, no de todos los bienes y arbitrios de los pueblos. Si se cree conveniente prohibir en lo sucesivo á los pueblos la facultad de dar bienes en prenda, ó en hipoteca, hágase así, si no se teme empeorar notablemente su condicion, porque de se guro que, con la prohibicion, alejarán á los que, en momentos dados, pueden auxiliar á la administracion municipal con anticipo de cantidades, que sin tales garantías no les darian, ó si se las dieran, seria probablemente con mas onerosas condiciones;