tica, dificultades que vá venciendo la jurisprudencia interpretando las leyes, y llevando con perseverancia á cabo lo que exigen los principios. Para comprender mejor esta materia, hablaremos con la separacion conveniente. 1.° De los límites respectivos de las autoridades administrativas y judiciales: 2.° De la necesidad que tienen de auxiliarse mútuamente. 3.° De las competencias, que entre ellas se suscitan. 4.° De la autorizacion, que necesitan los jueces y tribunales, para encausar á los empleados en la Administracion por actos en el ejercicio de sus funciones. Pero antes de entrar en el exámen de cada uno de estos importantísimos puntos, debemos decir que no es lícito á los interesados dejar de acudir á la Administracion para hacerlo al órden judicial, en materias que son del exámen y decision de la primera, ni por el contrario acudir á los tribunales en negocios de la competencia de las autoridades administrativas. Aquí no hay sumision posible, ni espresa ni tácita: estas competencias son cuestiones, no de interés particular, sino de órden público en ellas se trata de la independencia recíproca de los poderes ejecutivo y judicial: son cuestiones á la vez políticas y de gobierno, que se resuelven con arreglo á los principios de derecho público, que no puede sufrir alteracion por hechos de los particulares, ni por los de las mismas corporaciones y autoridades administrativas. Lo contrario seria introducir la confusion y el desórden en lo que debe estar siempre deslindado para el bien general. La competencia dimana de la ley, y el que solo la tiene esclusiva para juzgar de determinada clase de negocios, no puede, ni aun á contento de las partes, entender en otra clase de asuntos. Así lo vemos declarado, no solo en decisiones de competencias (1), sino tambien en numerosos plei (1) Decision á favor de la Administracion en la competencia suscitada entre el jefe político y el subdelegado de rentas de Murcia, con motivo de las multas impuestas á Francisco Melgar por no TOMO XI, tos, en que ya el Consejo Real, ya el Tribunal contencioso-administrativo, ya el Consejo de Estado han creido declarar en definitiva incompetente á la Administracion. Tambien debemos advertir que la misma division, entre las atribuciones administrativas y judiciales, es estensiva á los actos, que tuvieron lugar antes de que se hallara establecida la armónica distribucion de facultades, que por consecuencia de la division de los poderes públicos ha tenido lugar modernamente entre nosotros, toda vez que se han reducido las atribuciones judiciales en todo lo que á los actos antiguos de la Administracion se refiere; y esto aun en el caso tambien de que estuviera antes incoada la demanda, puesto que su competencia, como dice una decision (1), se fundaba únicamente en la falta de tribunales en lo administrativo. Así espresamente lo declaró la Real órden de 24 de octubre de 1846, ordenando que todos los negocios contencioso-administrativos, pendientes ante los Tribunales á la publicacion de la ley de 2 de abril de 1846, sobre la organizacion y atribuciones de los Consejos provinciales, correspondian á los Consejos provinciales ó al Real, segun se hallasen ó no fallados en primera instancia: regla cumplir las condiciones del abasto de carnes del pueblo de Santomera (26 de enero de 1848.). «Considerando: 5.o Que tampoco obsta para lo dicho, segun lo supone el subdelegado, la aquiescencia del Ayuntamiento de Santomera, que litigó ante él como ante juez competente, porque creado, no en beneficio de los particulares, sino de la Administracion en general, el fuero contenciosoadministrativo, no puede renunciarse espresa ni tácitamente, de manera que resulte sumision á jurisdiccion estraña ó prorogacion de ella.» (Tomo 43, núm. 5.o de la Coleccion legislativa.) (1) La misma decision anteriormente citada. «Considerando: 4.° Que para la aplicacion de esta ley al presente caso no es óbice, como lo creyó el subdelegado de rentas de Murcia, la circunstancia de haberse incoado antes de su publicacion el pleito que el jefe político reclama, porque habiéndose únicamente fundado hasta entonces la competencia de los tribunales en lo administrativo en la falta de los de esta clase, dejaron de ser competentes, desde que estos aparecieron, en virtud de dicha ley, por lo cual la Real órden tambien citada dispuso que los negocios contencioso-administrativos, pendientes en aquella época ante los tribunales, se sometiesen á la nueva jurisdiccion administrativa, para continuarlos segun su estado ante la misma.»> 12 que no es nueva; sino general casi siempre, cuando se crean jurisdicciones nuevas y se suprimen ó limitan las anteriormente establecidas. §. 1. Principios generales en que se funda la competencia respectiva de las autoridades administrativas y judiciales. La fijacion de los límites entre las atribuciones y autoridades administrativas y judiciales, si bien se funda en principios que se derivan mas o menos inmediatamente de las funciones, que á cada una están encomendadas, ha agitado mucho á los escritores, que en los tiempos modernos se han dedicado al importantísimo estudio de esta parte del derecho. Sucede aquí que, sentadas las reglas generales, que á falta de leyes escritas vienen practicándose en las naciones, en que eslán deslindadas, y tienen independencia las funciones administrativas y judiciales; en la dificultad, ó por mejor decir, en la imposibilidad de recorrer todas las diferentes atribuciones de una y otra clase de funcionarios, parece mucho mas sencillo, mas espedito y mas al alcance de todas las inteligencias manifestar las prohibiciones, que tienen, tanto las autoridades judiciales, como las administrativas, para no perturbarse en el ejercicio de las suyas respectivas. Así hemos visto frecuentemente en el derecho y en jurisconsultos de primera nota que, para esponer quiénes son los que pueden practicar algun acto civil, espongan los que tienen prohibicion de verificarlo, como medio mas sencillo de que se conozca á quienes les está permitido. Siguiendo en la presente ocasion, y contra nuestra costumbre este método, por las razones que dejamos indicadas, espondremos en este párrafo los principios en que se funda la teoría de la separacion de atribuciones, para descender despues en los siguientes á las prohibiciones, que tienen los ajentes de la Administracion y de la justicia. Tanto las autoridades judiciales, como las administrativas, están, como hemos dicho, encargadas de la ejecucion de las leyes; pero debemos repetir aquí que estas leyes son de diverso género, segun ya dejamos espuesto. Esto se esplica por la diferente mision, confiada á unas y á otras autoridades. A los tribunales y juzgados toca la proteccion y defensa de los derechos individuales; à las autoridades administrativas la proteccion y defensa de todos los derechos colectivos de la sociedad. De aquí dimana la diferencia en el ejercicio de unas y otras funciones. Las autoridades administrativas estienden sus atribuciones á mandar ó prohibir en los casos no espresos en la ley, si lo conceptúan necesario para su cumplimiento, supliendo de este modo, y frecuentemente por medidas generales, la insuficiente espresion de la ley escrita, y creando así derechos; las judiciales se limitan á la aplicacion de las leyes, en los casos previstos casi siempre por el legislador, ó que se derivan del espíritu de la ley, ó de su genuina inteligencia ó recta interpretacion, y esto solo en las cuestiones particulares, sin que por medidas generales puedan crear derechos, ni reglas á las que hayan de sujetarse en la administracion de justicia: las autoridades administrativas aplican las leyes de la administracion en los negocios públicos y solo en los de los particulares cuando están ligados y se complican con los públicos. Las judiciales se limitan á la aplicacion de las leyes en los juicios civiles y criminales: las autoridades administrativas tienen delante de sí el ancho campo del órden, de la utilidad y de la conveniencia pública. Las judiciales, circunscritas dentro del estrecho círculo de la ley y de la jurisprudencia, deciden siempre sobre derechos positivos, sobre hechos preexistentes, graduando y calculando las pruebas, segun el criterio jurídico; las administrativas, adelantándose previsoramente á la perpetracion de los delitos con medidas de vigilancia, impiden con frecuencia su principio, otras su consumacion, y cuando esta tiene lugar procuran auxiliar á los tribunales en atenuar sus consecuencias, en hacerlas menos sensibles, en la investigacion de los delitos, en la aprehension de los criminales y en la ejecucion de los fallos. Mas á pesar de estas notables diferencias, entre las autoridades judiciales y administra tivas, bastante frecuente es que se embaracen recíprocamente en su accion, lo que es causa de contínuos conflictos, que han dado lugar a repetidas decisiones del Gobierno á propuesta del Consejo Real, del tribunal contencioso-administrativo y del Consejo de Estado, que en los últimos catorce años han sido, segun los tiempos de su respectiva existencia, los cuerpos consultivos del Gobierno en esta delicadísima materia. Para precaver tales conflictos, lo primero que deben hacer las autoridades administrativas y judiciales es evitar ser invasoras, y circunscribiéndose cada una á los límites de sus funciones, respetar escrupulosamente las de la otra. Pero es muy frecuente que se compliquen las cuestiones de una y otra clase, y que, estando la autoridad administrativa ó la judicial, entendiendo en un negocio de su indisputable competencia, tropiece con una cuestion de competencia tambien indisputable, de la otra. En este caso, lo que debe hacer cada una es encerrarse en los límites de su propia competencia, dejando íntegramente á la otra la resolucion que le corresponda, tanto en el caso de que sea prejudicial la cuestion incidente, como en el que no lo sea; con la diferencia de que, cuando sea prejudicial, deberá esperarse su decision para que pueda continuarse la otra. Por esto la Administracion, que está indisputablemente en su derecho, liquidando un contrato de servicios públicos, desde el momento en que se presentan varios suponiéndose herederos del contratista é impugnándose mútuamente, debe suspender cuantos actos necesiten la intervencion de la persona del heredero y la realizacion del pago, si resulta alcance á su favor, hasta que los tribunales declaren quién es el heredero legítimo. Por esto tambien, cuando entre dos particulares se sigue un pleito sobre la propiedad de un terreno, que el Estado, por error, ha incluido en una obra pública, el Tribunal, al declarar la propiedad al que reputa dueño, no puede estenderse á declarar la destruccion de la obra, ni la restitucion del terreno, porque entonces vendria á invadir las funciones administrativas; sino que, declarado el derecho de propiedad, debe dejar al que ha salido vencedor en el juicio espedito su derecho para que pueda acudir solicitando su indemnidad á la Administracion, como debe hacerlo tambien, siempre que una ejecutoria imponga á esta el pago de alguna suma ó la indemnizacion de daños y perjuicios. Hemos dicho que cuando una cuestion es prejudicial, debe ser decidida préviamente por la autoridad, que competa, antes de que empiece ó continúe la otra, aunque sea anterior, permaneciendo suspensa en el intermedio. Esto está decidido en una contienda de competencia, entre la Administracion y el poder judicial, que en sus considerandos contiene uno, en que se dice: que hasta que la Administracion haya resuelto definitivamente, y por todos los trámites marcados un espediente, que es de su competencia, dando por terminada la cuestion prévia, de la cual dependa el fallo de los Tribunales ordinarios, no tiene estado el asunto para que los Tribunales entren á conocer de él y aplicar, como complemento de la accion civil, la accion penal, que se considere procedente (1). Resolucion justa, que acomoda á las relaciones entre la Administracion y el órden judicial, lo que el derecho comun establece por regla general siempre que se trata de cuestiones, cuya resolucion prévia tiene que influir decisivamente en otra. Esto mismo está además confirmado en competencia, decidida á consulta del Consejo de Estado (2). (1) Decision á favor de la Administracion de la competencia, suscitada entre el gobernador de la provincia de Cáceres y el Juez de primera instancia de Montanches, con motivo de haber negado el Ayuntamiento de Salvatierra, permiso á D. Martin García Baquera, para abrir dos ventanas en casa de su propiedad (es de 15 de marzo de 1834). (Coleccion legislativa. Tomo 61, núm. 12.) (2) Decision á favor de la Administracion en la competencia entre el Gobernador de Leon y el Juez de primera instancia de Murias de Paredes, con motivo de la formacion de una causa criminal por usurpacion de terrenos de montes comunales (26 de junio de 1859). Tiene estos dos considerandos: «Considerando: 1.° Que, si bien á la Autoridad judicial corresponde conocer en el fondo del negocio de que se trata, que es la persecucion y castigo del delito, que se define en el citado artículo 441 del Código penal, hay en el mismo negocio una cuestion prévia, de las que habla el artículo del : §. 2. De las prohibiciones impuestas á las autoridades judiciales respecto á los negocios administrativos. cion y de la justicia, era comun ver que los Magistrados y Jueces, por circulares y aun á veces por bandos, adoptaran reglas, que tuvieran un carácter, mas o menos general, para los que estaban sujetos á su jurisdiccion: medidas, que, no solo se referian á los negocios, que hoy tienen el carácter de administrativos; sino tambien á los que pertenecian á la administracion de justicia. Esta costumbre naturalmente habia de durar mas que el régimen, á que debia su orígen, porque es mas lento el desenvolvimiento de la ley hasta sus últimas consecuencias, que la enunciacion del legislador, en que establece el principio que las ha de traer necesariamente en lo sucesivo. Todas las prohibiciones, de que tratamos en este párrafo, si bien son derivacion de los principios generales, que dejamos espuestos en el anterior y algunas dimanan inmediamente de la ley escrita, están desenvueltas en la jurisprudencia por las decisiones de competencias entre las autoridades administrativas y judiciales, y frecuentemente tambien por las sentencias reales, á propuesta de los altos cuerpos consultivos del Estado. Por esto acudiremos aquí, mas que en otras partes de la ENCICLOPEDIA, á buscar estos precedentes, que son los que han dado vida legal á materia tan importante. Prohibicion 1." Adoptar medidas generales, ni aun en lo que se refiere á la Administracion de justicia. En la confusion antigua de la Administra Real decreto, que además se menciona (alude al Real decreto de 4 de junio de 1847), cual es el deslinde de los montes comunales, que reclama el Gobernador de la provincia de Leon, y está atribuido especialmente á la Administracion, por las disposiciones en último lugar referidas (las que se refieren al deslinde de montes comunes). 2.° Que, por lo tanto, la Autoridad administrativa debe verificar sin demora este deslinde, pasando con la mayor brevedad posible un acta de su resultado al Juez de primera instancia de Murias de Paredes para los efectos que procedan en la causa criminal en que este entiende. >> Decision á favor de la Administracion, en parte, y en parte de la Autoridad judicial, entre el Gobernador de Leon y el Juez de primera instancia de Valencia de D. Juan, sobre un interdicto de obra nueva (19 de octubre de 1859). Estos son sus considerandos: 1.° «Que el interdicio propuesto contra la nueva obra, practicada en terreno del comun, por concesion del Ayuntamiento, en el casco del pueblo de S. Cebrian, envuelve necesariamente cuestiones de dos especies; unas de policía urbana, que virtualmente se refieren á la ejecucion de obras, cuyo trazado y alineacion penden de atribucion administrativa, segun la citada ley; otras judiciales, relativas á la servidumbre particular á que pueden ó no afectar estas obras. 2.° >>Que las cuestiones referentes á la servidumbre privada que pueda ó no existir, y sobre que versa el interdicto, presuponen la decision de las de policía urbana, toda vez que, si reclamando á la autoridad del órden administrativo, se anula Por esto, en tiempos bien modernos, y aun despues de separadas las funciones administrativas de las judiciales, hemos visto, y con harta frecuencia al principio, alocuciones y circulares de jueces, en que hacian manifestacion de la conducta, que en el órden judicial y aun en el político se proponian seguir, reminiscencias todas del antiguo sistema, en que sen ó modificasen la concesion del terreno ó trazado y alineacion que llevan las obras, en términos que desapareciera el perjuicio que supone el escrito de interdicto, cesaría toda controversia judicial; y si subsistiesen ó se confirmasen administrativamente la concesion y el trazado ó alineacion de las obras, no seria procedente impedir la continuacion de las mismas, sino resolver sobre la servidumbre y en su caso la indemnizacion.>> Decision á favor de la Administracion en la competencia entre la Sala primera de la Audiencia de Valladolid y el Gobernador de la provincia de Salamanca, con motivo de una causa por delito de usurpacion de terreno en una dehesa de propios (18 de enero de 1860.). Sus considerandos son: «1.° Que si bien á la Autoridad judicial corresponde conocer en el fondo del negocio de que se trata, en cuanto se refiere á la persecucion y castigo del delito que se atribuye á Teresa Alejo, consignado en el artículo que se cita del Código penal, hay en el propio negocio una cuestion prévia, de las que habla el artículo tambien mencionado (es el 3.) del Real decreto de 4 de junio de 1847, y de la cual depende el fallo que ha de pronunciar la misma Autoridad judicial, que es el deslinde de los términos de los pueblos de Breñe y Villarino, y está atribuido especialmente á la Administracion por las disposiciones además referidas. 2.° >>Que por tanto, la autoridad administrativa debe verificar sin demora este deslinde, pasando con la mayor brevedad posible un acta de su definitivo resultado á la Audiencia de Valladolid para los efectos que procedan en la causa criminal en que la misma entiende.» tan mal se distinguian los límites de la justicia y de la Administracion. Todo esto es incompatible con la Constitucion del Estado, que solo dá facultad á los tribunales para juzgar en los negocios civi les y criminales, y para llevar á efecto lo juzgado. Sus atribuciones, por lo tanto, se limitan á decidir sobre los hechos particulares que se someten á su jurisdiccion: son, digámoslo así, siempre pasivas, nunca de accion: han de ser provocadas, no espontáneas. Desde que esceden estos límites, desnaturalizan sus funciones, é invaden, ya las del legislador, ya las de la Administracion. No se infiera de esto, que los tribunales, en la decision de los pleitos, no puedan apercibir á las personas, que en ellos intervienen, para el caso de que en lo sucesivo incurriesen en faltas, semejantes á las que se han notado en el pleito ó causa que se decide: ni que dejen de tener facultad para prohibirles determinadamente ciertos actos. Esto entra indisputa. blemente dentro de sus funciones. Cuando alguno en un interdicto de obra nueva ha sido condenado á la demolicion, está el juez en su lugar, prohibiéndole en la misma sentencia que vuelva á inquietar á su vecino, como lo está el que, condenando á uno por calumnia inferida por medio de la imprenta, y mandando inutilizar todos los ejemplares encontrados, le prohibe volver á imprimir el escrito condenado, u otro que contenga iguales imputaciones. Prohibicion 2.a Mezclarse en actos de la Administracion. Actos hay de la Administracion, que por el poco roce que tienen con la justicia, no es de creer que den lugar á conflictos de atribuciones entre las autoridades de uno y otro órden. Mas hay otros, en que son mayores los puntos de contacto; y respecto á ellos debe ser mayor el cuidado de los funcionarios administrativos y judiciales de no salir de los límites de la respectiva competencia, evitando conflictos, que ceden en perjuicio del Estado. Por esto los jueces y los Magistrados, con singular esmero, deben abstenerse de tomar medidas que puedan ser calificadas como de policía preventiva, limitándose sola y esclusivamente á las que sean de policía represiva ó judicial, porque la policía preventiva, como que tiene por objeto la prevencion de los delitos en general, es solo de la Administracion; al paso que la represiva, que consiste en la averiguacion de los delitos y de los delincuentes, corresponde á los Tribunales, si bien en ello están auxiliados por todos los ajentes de la Administracion y por la fuerza pública. Prohibicion 3.a Conocer de los contratos celebrados por la Admininistracion para servicios y obras públicas. Si tuviéramos que atenernos sola Y esclusivamente á la índole diversa de los negocios y á las leyes, segun las cuales deben decidirse, parece fuera de duda que todos los contratos celebrados por la Administracion, aun los referentes á obras y servicios públicos, debian ser de los tribunales comunes, porque á ellos, por regla general, corresponde entender en todas las cuestiones, que suscita el cumplimiento, inteligencia, validez rescision y efectos de los contratos, cuestiones de derecho civil en que la Administracion es una persona jurídica, que contrae en nombre del Estado, de la provincia ó del pueblo. Esta regla general es aplicable á la Administracion, mientras no se trata de contratos, que tienen por objeto servicios ú obras públicas, en los cuales pierde su carácter de representante de intereses, que caben dentro del órden civil, para tomar otro mas alto, el de representante y gestor de los intereses colectivos del Estado. Pero por lo mismo que aquí hay una deviacion de las reglas generales, es conveniente que desenvolvamos los principios, que la justifican. Al tratar de la competencia de la Administracion, hemos manifestado la necesidad de que sus actos, en todo aquello que se refiere a los intereses colectivos de la so. |